Simplificación orgánica: Re-presidencialización de la energía

Feb 06, 2025 Admin Blogs 0

---

Con las reformas en materia de simplificación orgánica las llamadas Empresas Productivas del Estado en materia energética y sus subsidiarias vuelven a considerarse Empresas Públicas, regresando a su vocación de servicio público y alejándolas de su naturaleza de negocios conforme habían sido concebidas en la reforma de 2013, lo que en realidad no hace más que normalizar lo que ya venía ocurriendo en la práctica.

CIUDAD DE MÉXICO (06/02/2025).- Recientemente el Congreso de la Unión aprobó diversos cambios que modifican estructuralmente la naturaleza y ámbito institucional de 5 entidades públicas conocidas, en general[1], como Organismos Constitucionales Autónomos (OCA): Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; Consejo Nacional de  Evaluación de la Política de Desarrollo Social; Comisión Federal de Competencia Económica; Instituto Federal de Telecomunicaciones y Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación.

Asimismo, los cambios incluyen a 2 entidades identificadas como Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (ORCME): la Comisión Reguladora de Energía y Comisión Nacional de Hidrocarburos.

Dichos cambios marcan el regreso a la dinámica concentradora de la administración estatal en la que la planeación, ejecución y control de la economía nacional se devuelve al titular del Ejecutivo federal, quien la ejercerá por conducto de las dependencias a cuyo cargo se había encomendado originalmente la gestión jurídico-política de la agenda pública organizada por ramos[2].

Aunque son visibles las coincidencias genéricas que los OCA tienen con la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y con la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), es claro que, dadas las fechas y contextos en las que se fueron creando y desenvolviendo unos y otros, existen diferencias sustanciales que conviene distinguir en este análisis: los ORCME mantienen una relación estrecha solo con la Comisión Federal de Competencia Económica en cuanto a que las reformas introducidas en 2013 a la Constitución federal incorporan la Función Regulatoria del Estado a la literatura constitucional con connotaciones claramente económicas, a diferencia de los otros OCA cuyas pretensiones fueron distintas, por lo que conviene limitar la revisión de los alcances de la simplificación solo a ese aspecto, particularmente por lo que refiere a energía y, específicamente, a electricidad.

Habría que agregar que la “simplificación orgánica” significa en realidad el recorrido inverso de una ruta que desde la década de 1990 había apartado del Ejecutivo federal diversas materias en que los órganos relativos podían formular resoluciones y realizar acciones no solamente diferentes sino hasta contrarias a este, a modo de contrapeso, con el ánimo de ajustarlas a principios técnicos, jurídicos o económicos distintos, por lo que podríamos considerarla un proceso de “re-presidencialización”, en cuanto regresa al control directo del Ejecutivo federal la conducción de la política y la planeación económica del país.

1. ¿Qué conviene saber?

a) Las reformas en materia de simplificación orgánica deben entenderse simultáneamente con las publicadas en el Diario Oficial de la Federación del pasado 31 de octubre en materia de áreas y empresas estratégicas[3], conforme a las cuales las llamadas Empresas Productivas del Estado en materia energética (CFE y Pemex) y sus subsidiarias vuelven a considerarse Empresas Públicas, regresando a su vocación de servicio público y alejándolas de su naturaleza de negocios conforme habían sido concebidas en la reforma de 2013, lo que en realidad no hace más que normalizar lo que ya venía ocurriendo en la práctica.

Conforme a su naturaleza jurídica anterior estas empresas estatales —ahora públicas— estaban sometidas a un régimen de regulación asimétrica que les fue impuesto para limitarles su carácter de agente dominante o monopólico en una nueva fórmula de organización económica en el sector, orientada a permitir la inversión privada y, por tanto, con la necesidad que las normas en la materia funcionaran para facilitarla en actividades reguladas; y a regularla en actividades exclusivas o “Áreas Estratégicas” reservadas para el Estado, para lo cual fueron separadas de manera sectorial.

Es conveniente apuntar que aun cuando para los efectos constitucionales la electricidad y los hidrocarburos responden al Dominio Eminente de la Nación, no pueden considerarse semejantes en su naturaleza: los hidrocarburos son recursos naturales susceptibles de apropiación, dado que se encuentran en el subsuelo, mientras que la electricidad se produce y consume en tiempo real en atención a que su almacenamiento a escalas comerciales aún resulta costoso, por lo que su suministro exige actos de producción.

En ese entorno, los ORCME operaban en función de un régimen jurídico especial (Función Regulatoria) en consonancia con la naturaleza de las Empresa Productivas estatales y de otros agentes económicos privados, con el propósito de garantizar las condiciones de competencia en algunos segmentos de la cadena de valor.

En otros segmentos la transmisión y distribución de electricidad se consideraban servicios públicos (como lo es ahora) de acuerdo a un régimen de economía mixta (como se mantuvo a pesar de la reforma de octubre).

Sus atribuciones respondían a una forma de instrumentalidad novedosa en nuestro sistema jurídico, conforme a la cual la administración pública debía intervenir de esa manera para privilegiar los criterios técnicos sobre los políticos y, especialmente, para evitar la captura al regulador, es decir, a ellos mismos.

Por tanto, se les consideraba entes públicos de la Administración Pública Centralizada que, si bien no habían alcanzado el régimen de OCA, funcionaban con personalidad jurídica y patrimonio propios y con facultades cuasi-jurisdiccionales, cuasi-legislativas y cuasi-administrativas para cumplir con sus fines (Tesis P./J. 46/2015 (10ª.), lo que pudo parecer grotesco (lo que a juicio de algunos académicos es inexacto) a la lógica de la administración pública tradicional, de influencia francesa y después norteamericana.

De hecho, operaban técnica y funcionalmente al margen de los controles administrativos tradicionales ejerciendo facultades tradicionalmente reservadas al Poder Ejecutivo, al Legislativo y, por supuesto, al Judicial, lo que llegaba a sugerir que esa estructura jurídica y orgánica pugnaba con la división de poderes.

Eso era así dado que la competencia en los mercados regulados responde a la dinámica de la utilidad, no de la administración, por lo que requieren de intervenciones técnicas.

Volver al origen

b) La simplificación orgánica devolverá a los ORCME y a 5 OCA a su origen: la administración centralizada sin regímenes especiales de funcionamiento, por lo que cabría preguntarse si en materia energética habrá cambios significativos que se traduzcan, en el caso de la electricidad, en garantizar el suministro ininterrumpido, asequible y, especialmente, limpio.

La respuesta a ese planteamiento dependerá del contenido y del modelo jurídico que adopten las leyes secundarias y en su momento las disposiciones administrativas, en la inteligencia que ni las reformas constitucionales que regresaron el carácter de empresas públicas a la CFE y a Pemex ni la simplificación orgánica suponen cambios de fondo a las previsiones generales que ya regían con anterioridad a estas desde 2013, y antes en algunos casos, con algunas precisiones: en cuanto a las primeras en materia de electricidad, la inversión privada no tendrá prevalencia sobre la empresa pública del Estado y la planeación y el control del sistema eléctrico nacional buscarán proveer al pueblo la electricidad al menor costo posible, evitando el lucro.

En cuanto a la simplificación orgánica, las funciones regulatorias de los entes públicos se trasladarán —en algunos casos regresarán— a las Secretarías cuya actividad es afín con las que actualmente tienen los órganos simplificados bajo dos reglas: las leyes eliminarán a estos, que se declararán extintos mediante decreto del Ejecutivo Federal, y las mismas considerarán la creación de los órganos desconcentrados, organismos descentralizados o unidades administrativas que resulten, para integrarse sectorialmente a la dependencia que corresponda.

2. ¿Qué conviene cuidar?

Será necesario esperar el despliegue regulatorio que corresponde hacer a la legislación reglamentaria de ambas reformas constitucionales.

En su oportunidad, sugiero analizar sincrónicamente, dado el impacto que supondrán acumulativamente en la conducta de los inversionistas privados: el retorno de los agentes energéticos en el marco de la nueva estatalización del sector y, al mismo tiempo, la reciente ingeniería institucional de los reguladores que implica conciliar adecuadamente el equilibrio de los modelos jurídicos que interactuarán, a efecto que respondan tanto a las expectativas de la inversión privada en la materia como a la garantía de las condiciones de seguridad y soberanía energéticas que suponen las nuevas reformas, en el marco de la relación público-privada.

Habría que recordar que el capítulo económico de la Constitución Federal en materia de sectorización de la economía y de la Rectoría Económica del Estado, en febrero de 1983 y que sigue vigente en muchos de sus apartados, estatalizó la energía como “Área Estratégica” en un contexto de agotamiento del modelo desarrollista de la posguerra así como el del Estado de Bienestar como respuesta a la presión de los economías desarrolladas para liberalizar la economía de los países en vías de desarrollo.

Hemos optado por la fórmula constitucional a que se refiere este artículo, pero cuyos resultados veremos a mediano plazo considerando una relación ambigua con nuestro principal socio comercial, Estados Unidos: la relocalización de sus empresas en México y sus anunciadas medidas neoproteccionistas, es decir, en un contexto internacional diferente.

Esperemos con optimismo que se alineen los intereses de la región y estas reformas estructurales contribuyan con éxito a ello.

[1] Aunque la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación no es propiamente un Organismo Constitucional Autónomo, toda vez que es un organismo público descentralizado no sectorizado, para los efectos de la reforma se le concedió un tratamiento semejante en atención a las pretensiones de esta.

[2] Al momento de escribir esta colaboración esta reforma aún no ha sido publicada en el Diario Oficial de la Federación, por lo que todavía no es derecho positivo. Sin embargo, el Proyecto de Declaratoria del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Simplificación Orgánica apareció publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 9 de diciembre de 2024 y refiere que cuenta con los votos aprobatorios de 19 legislaturas locales, por lo que ya solo se espera su publicación en el medio de difusión federal, para sus efectos constitucionales.

[3] Las reformas versaron sobre los artículos 25, 27 y 28, que son los mismos que se reformaron en la administración del entonces presidente Peña Nieto en la llamada Reforma en Materia de Energía. Las leyes reglamentarias deberán expedirse a más tardar el 9 de mayo de 2025.

Acerca del autor:

Sergio Ampudia Mello es doctor en Derecho con investigación en Derecho Energético por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), con Mención Honorífica; especialista en Inteligencia para la Seguridad Nacional por el Instituto Nacional de Administración Pública; y en Derecho Ambiental por la Universidad Panamericana. También cursó el Programa en Alta Dirección de Dependencias y Entidades Públicas en el INAP.

Además de diversos cargos públicos desempeñados en la Semarnat, el IMPI, el SAT, la PAOT, Sacmex, la CFE y la Alcaldía Cuajimalpa, entre otros, ha trabajado para el sector privado en organismos como la Comisión Jurídica de la Concamin. Diseñó estrategias y propuestas legislativas para la transición energética, impulsando la adopción de tecnologías de industria en el sector manufacturero, logrando incrementar la productividad de las empresas participantes y generando empleo formal en México. Asimismo, es coautor en diversos libros publicados por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

---

• abasto de energía, energía, Energía en Movimiento, Sergio Ampudia, Sergio Ampudia Mello

---

---